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  • 市場體系建設司

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    2019 年商務綜合行政執法工作報告

    2019 年,為深入推進商務綜合行政執法體制改革,優化營商環境和消費環境,促進消費升級,充分反映全國商務綜合行政執法工作基本情況,我們以 2018 年度商務執法工作統計報表體例為基礎,進一步優化設計了 2019 年商務執法統計指標體系,并提出了相關工作要求。根據各地商務綜合行政執法工作統計情況,編制了《2019 年商務綜合行政執法工作報告》,對 2019 年度全國商務綜合行政執法工作進行了較為系統的總結分析,旨在為各地商務主管部門履行行業監管職責,開展商務執法工作提供參考。文中相關數據來源于全國商務綜合行政執法業務管理系統,由各地商務主管部門根據實際情況填報后匯總(由于地方執法機構改革調整,部分地區沒有按時報送相關數據)。
    2019 年,各地商務主管部門以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導,全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會精神,堅持以人民為中心的發展思想,按照全國商務工作會議的決策部署,以“促消費、穩外資、穩外貿”為工作目標,圍繞“一個奮斗目標、六項主要任務、八大行動計劃”,整合綜合執法職能,優化綜合執法力量配置,嚴格規范執法行為,創新執法方式,強化執法協同配合,發揮社會行業監督,切實履行行業監管職責,為營造良好消費環境和促進消費升級發揮了積極作用。
    一、全面深化商務綜合行政執法體制改革
    黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》,以及2018 年中央全面深化改革委員會第二次會議審議通過的《關于地方機構改革有關問題的指導意見》,對深化綜合行政執法改革提出明確要求,為推進改革提供了遵循。各地將深化綜合行政執法改革作為一項重大改革任務,納入地方黨政機構改革中統籌推進,商務綜合行政執法體制改革不斷深入。2019 年 4 月,商務部辦公廳印發《2019 年商務綜合行政執法工作要點》(商辦秩函〔2019〕126 號),結合工作實際,就深入推進商務行政執法體制改革,加強事中事后監管,切實履行行業監管職責等方面進行了分類指導。各地在深入推進機構改革的同時,依據《商務部關于進一步深化商務綜合行政執法體制改革的指導意見》(商秩函〔2017〕885 號),積極探索構建新形勢下商務監管體制新格局,努力開創商務綜合行政執法新局面。
    (一)商務執法隊伍和執法人員現狀。
    商務執法隊伍現狀。截至 2019 年底,設區市設立商務綜合執法隊伍 24 支,市轄區設立商務綜合執法隊伍 30 支,縣級(不含市轄區)執法隊伍 80 支。此外,25 個市、區和31 個縣(不含市轄區)采用委托執法形式開展綜合執法。截至 2019 年底,全國共有商務執法人員 5871 人,其中全職執法人員 1400 人,占總人數的 23.8%。從執法人員結構看,公務員編制 3767 人,占比 64.2%;事業編制人員 1892 人,占比 32.2%;合同聘用制人員 92 人,占比 1.6%;其他類型人員 120 人,占比 2%。其中,具有執法2證的工作人員 4336 人。
    (二)執法隊伍和執法職能改革情況。目前,各地商務執法隊伍和執法職能主要分為以下三類:商務執法隊伍和執法職責仍然保留在商務主管部門。主要包括河北省等 13 個地區。這些地區積極按照《商務部辦公廳關于復制推廣商務綜合行政執法體制改革試點典型模式和經驗的通知》(商辦秩函〔2017〕467 號),結合《2019年商務綜合行政執法工作要點》要求,繼續深化行政執法體制改革,結合本地工作實際,認真學習試點經驗,著力提高執法職能,嚴格文明執法,取得積極成效。河南省商務廳重新對省商務廳市場秩序處進行整合,每月編寫全省商務綜合監管執法工作情況通報,對省級受理案件進行分析,要求各3地商務部門在全省機構改革、職能調整的關鍵時期,嚴格落實執法職責,防止出現執法“空檔期”。福建省福州市進一步整合執法職能,將過去分散在市金融工作辦公室承擔的典當行業商務行政執法職能進行集中整合,由市商務綜合行政執法支隊依據市金融辦的授權,履行典當行業行政執法職能。商務執法隊伍劃入市場監管綜合執法隊伍,執法職責未劃轉或部分劃轉市場監管部門。包括吉林省等 9 個地區,這些地區著力厘清執法職能,推進體制機制改革,優化執法結構,合理推進執法工作展開。吉林省商務廳依照編制調整改革的總規劃,將部分市州的綜合執法職能劃歸到市場監督管理局,由市場監督管理局進行執法檢查,商務執法部門進行相關政策解釋,省商務廳執法工作由主要業務處室負責;綜合執法職能沒有劃轉的地市通過內部整合、優化結構、盤活存量、挖掘潛能等方式,加強商務執法力量,保證執法機構專業化與執法人員專職化。商務執法隊伍和執法職責一并劃入市場監管部門。主要包括北京市等 15 個地區。目前正在按照地方政府“三定方案”中的總體規劃,厘清與市場監管部門的職責邊界,著眼于商務主管部門職責,合理承擔行業監管職能。在此期間,著重加強與相關部門的溝通協調,建立良好的協調機制,保障商務領域的市場監管職能落實到位。江蘇省按照國家批準的機構改革方案,“將商務執法、鹽業執法等整合劃入市場監管綜合執法隊伍”,認真做好執法隊伍和執法職責移交工作,依法依規承擔行業監管職責,建立健全工作協調機制,強化部門溝通,確保商務領域市場監管職責依法履行。江蘇省徐州市商務局與市場監管局簽訂了機構改革職責劃轉移交單,完成了商務領域行政執法、查處商務領域違法行為、12312 商務舉報投訴以及市場聯合執法檢查等商務綜合執法職責的有序劃轉。
    商務執法機構改革進展情況
    未劃轉或處于停滯狀態(13 個地區)河北、山西、內蒙古、黑龍江、河南、重慶、四川、云南、西藏、寧夏、青海、新疆兵團、廈門
    部分劃轉(9 個地區)吉林、福建、安徽、山東、貴州、陜西、甘肅、新疆、青島
    已確定劃轉(15 個地區)北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、江西、湖北、湖南、廣東、廣西、海南、大連、寧波、深圳
    各地商務主管部門按照《關于進一步深化商務綜合行政執法體制改革的指導意見》(商秩函〔2017〕885 號)有關要求,不斷完善各項制度,著力建立職責明確、邊界清晰、行為規范、保障有力、運轉高效的商務綜合行政執法體制,規范執法行為,努力打造與商務改革發展相適應的執法監管體系。
    (一)開展“雙隨機、一公開”檢查。
    各地商務主管部門依照相關法律法規的規定,強化“雙隨機、一公開”抽查機制,加強商務領域事中事后監管,全面推進簡政放權、放管結合、優化服務目標的落實。2019 年,各地商務執法部門共抽查企業 7764 家,占抽查對象名錄庫總數的 11.54%;開展抽查 2475 次,抽查事項 2195 項,抽取執法檢查人員 10362 人次;查處違規企業 343 家,占抽查企業總數的 4.42%,其中立案數量達 134 件,處罰金額 109.34萬元。其中,山東省開展抽查 488 次,四川省 365 次,居前兩位。2019 年,商務部部本級雙隨機抽查對外勞務合作企業40 家,對外承包工程項目 50 個,境外投資項目 36 個,全國機電產品國際招標代表機構 158 家,機電產品國際招標投標項目 853 個,檢查結果在商務部“雙隨機、一公開”專欄進6行了公示。
    (二)理清職責規范執法行為。
    各地商務主管部門按照法定職責必須為、法無授權不可為的原則,堅持權責統一,制定執法權責清單,理清執法邊界,落實執法責任。2019 年,全國共有 125 個市、縣完成商務執法權責清單制定,79 個市、縣在本省(區、市)相關制度基礎上,進一步細化職責,制定了符合本地工作實際的自由裁量基準實施細則。安徽省結合“互聯網+監管”系統建設實施方案的要求,明確抽查依據、主體層級、內容方式等有關事項,修訂完善了隨機抽查事項清單(2019 年版),并要求各市商務局根據工作職能和工作實際,印發本地抽查事項清單。天津市認真梳理列入商務主管部門權責清單的執法監管事項及隨機抽查事項清單,形成 25 個領域、71 項行政處罰和行政檢查監管事項,全部明確責任到處室及負責人,為每一個監管事項制定了事中事后監管實施細則。
    (三)嚴格執行“三項制度”。
    各地商務主管部門嚴格按照相關制度準則、工作規則和流程標準,施行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度、重大執法決定法制審核制度,不斷強化執法立案、審批、執法等層級監督,健全行政執法內部監督機制。2019 年,129個市、縣建立了行政執法公示制度;125 個市、縣建立了執法全過程記錄制度;113 個市、縣建立了重大執法決定法制8審核制度。山西省高度重視“三項制度”建設,建立了“主要領導親自抓、分管領導具體抓,審批處、條法處、執法處共同牽頭,多個業務處室配合推進”的工作機制,及時協調解決問題,制定印發“三項制度”實施方案,明確時間表、路線圖和任務書,實現職責到處、任務到人,保證工作有序推進。
    (四)加強執法能力建設。
    商務綜合行政執法能力建設是執法工作推進的重點。各地商務主管部門結合本地區機構改革實際,按照內部整合要求,優化執法條線和執法層級,保證執法重心下移,推進執法隊伍建設,加強執法人員管理。各地堅持開展執法教育培訓,以提升執法專業水平,提高執法隊伍業務素質。2019 年,各級商務主管部門共舉辦執法人員培訓 490 次,累計培訓8622 人次。云南省組織各級執法人員學習《憲法》《成品油市場管理辦法》等法律法規,提升行政執法人員的法制意識和執法水平;組織本地區企業負責人、管理人員學習《安全生產法》《零售商促銷管理辦法》《成品油市場管理辦法》《二手車流通管理辦法》等法律法規及掃黑除惡專項斗爭宣傳材料,增強商務領域企業干部職工依法依規經營意識。四川省堅持季度執法統計和分析制度,及時收集各地行政執法工作推進情況、法規政策動態、經驗做法和典型案例,按季9編發《商務行政執法簡訊》,為基層商務執法工作提供參考。
    (五)創新監管執法方式。
    為貫徹落實《國務院關于在市場監管領域全面推行部門聯合“雙隨機、一公開”監管的意見》(國發〔2019〕5 號)以及加強“互聯網+監管”的工作要求,各地商務主管部門積極運用大數據、云計算等智慧監管的方式,實施科技監管、精準監管。浙江省系統梳理了檢查事項實施清單,按照“顆?;币?細化梳理國家執法監管平臺和省行政執法監管系統共 101 項監管事項,梳理表格 150 余張,實現實施清單編制率 100%,全省商務系統開通省行政執法監管平臺執法人員及協助人員賬號 893 個,掌上執法 APP 使用兩次以上的人數占比 98.5%。廈門市運用互聯網檢索、大數據爬取等技術,加強對商務領域風險的跟蹤預警,從線下監管模式走向線上
    大數據監測,實現對單用途商業預付卡、商業特許經營等領域備案的重點監管,監測覆蓋全市經營主體超過 4000 家。
    山西省晉中市商務局開展“創新型執法”“服務型執法”創建活動,改變過去“以罰款為目的”的執法模式,組織業務骨干深入企業,針對共性與個性問題涉及到的法律法規進行講解,培訓指導企業管理人員、服務人員 2200 余人次,其經驗做法被推選為“全國普法依法治理創新案例”。
    (六)發揮社會監督作用。
    為實現社會共治,各地商務主管部門充分發揮 12312 商務舉報投訴平臺作用,不斷強化企業主體責任,建立社會共治新局面。截至 2019 年底,全國有 84 個市、縣建立舉報投訴系統。71 個市、縣以 12345 熱線承擔 12312 熱線的功能。2019 年度,各級商務主管部門受理消費者舉報投訴 34023 件,占比 29%,咨詢 13796 件,占比 71%。其中,單用途商業預付卡是社會熱點,咨詢量為 2641 件,居消費者咨詢領域之首。西藏自治區通過媒體、手機短信等方式大力宣傳商務執法的職責范圍及“12312”商務舉報投訴工作平臺,在農貿市場、加油站等地方設立“12312”舉報投訴服務宣傳牌,發放各種宣傳冊,有效提高了商務執法和 12312 的社會知曉度和群眾認識度。湖北省對以單用途預付卡名義進行的詐騙和非法融資進行排查和梳理,對已經涉及觸犯法律法規的企業,協助舉報人到公安部門進行立案,對涉及金額不大的經濟糾紛進行協商調解,做到立即受理、立即轉辦、處理結果及時反饋,確保件件有落實、事事有回音,舉報投訴案件辦結率 100%,有效維護了市場流通秩序,調動了社會力量參與市場監管的積極性。
    三、扎實有序開展商務綜合行政執法工作
    (一)繼續加大執法力度。
    商務綜合行政執法領域寬、范圍廣、鏈條長,事關國民經濟發展和民生改善。各地積極做好商務領域執法工作,2019 年,全國平均在 25 個領域開展商務執法,各級商務部門共出動執法人員 88763 人次,開展執法檢查 57438 家次,其中開展專項檢查 13489 家次,日常檢查 43949 家次。開展執法檢查超過 2000 次的有四川省、河北省、北京市、甘肅省、山東省、浙江省、新疆維吾爾自治區、湖北省、云南省、天津市。
    (二)不斷提升執法效能。
    從案件處理情況看,各地加大案件辦結力度,不斷提高執法效率。2019 年,共辦理行政處罰案件 701 件,其中,通過簡易程序處理的案件 151 件,通過一般程序處理案件 550件,一般程序案件辦結 537 件,未辦結13 件,全年罰沒金13額共 10508 萬元。山東省創新執法手段提高效率,部署聯合整治預付卡違規經營專項行動,強化事中事后監管。在工作中落實“五個三”機制推進預付卡行業管理:即現場執法“三檢查”,檢查“三項制度”落實情況,檢查發行服務情況,檢查資金管理情況;風險防范“三到位”,單用途商業預付卡業務信息系統填報到位,各項資金保障措施到位,銀行預收管理資金到位;業務數據“三確?!?確保系統填報的及時性,確保數據填報的準確性,確保各類報表的完整性;資金管理“三符合”,實發預收資金余額與上年度主營業務收入比例符合規定,實存的存管資金與上一年度預收資金余額比例符合規定,預收資金用途符合規定;日常監管“三落實”,落實企業對查出的問題進行整改,落實各項制度執行,落實執法檢查。
    (三)注重執法協同配合。
    各地商務主管部門與相關部門加強溝通協作,形成監管合力監管,不斷完善執法工作機制。2019 年,商務執法橫向協作、縱向聯動進一步加強,跨部門、跨區域的協作機制得以完善健全,全年共開展部門聯合執法檢查 6205 家次,開展跨區域聯合執法檢查 299 家次。進一步加強行政執法與刑事司法銜接,加大對商務領域涉嫌違法行為的懲處力度。2019 年,各級商務主管部門通過“兩法銜接”平臺備案案件1434 件。廈門市推動跨部門聯合執法,會同市場監督、煙草專賣、海事等部門在重要時間節點、重點行業領域開展跨部門聯合執法,聚力形成監管合力,其“跨部門綜合執法模式”已列入國務院批復的國內貿易流通體制改革發展綜合試點可復制推廣經驗。寧夏商務廳與市場監管廳、高級人民法院、人民銀行銀川中心支行加強合作,在單用途商業預付卡領域開展聯合懲戒活動,督促商貿流通企業履行主體責任,打擊非法集資行為。
    (四)重點做好專項整治。
    2019 年,各地商務主管部門在單用途預付卡、汽車銷售、家庭服務、成品油流通、商業特許經營和外商投資等關系人民群眾消費安全和違法違規問題易發多發的領域開展執法工作,并結合當地實際,圍繞消費領域的熱點問題,在重點領域開展專項整治行動。
    1.成品油市場
    在成品油市場管理方面,各地商務主管部門依據《成品油市場管理辦法》等規定,重點對取得成品油經營資格企業的油品進銷存管理臺賬建設情況、落實相關部門安全生產要求情況以及年度定期檢查存在問題整改情況開展執法檢查。16甘肅省商務廳聯合省發改、生態環境、交通、市場監管及公安等部門,在全省范圍內開展了為期半年的 2019 年“商務-石油石化聯手行”消費促進活動暨成品油市場清理整頓專項行動,各級執法部門共出動執法人員 7768 人(次),檢查油罐車 5618 輛車次,查處各類違規油品、劣質油品 1462 噸,關閉違規經營站(點)29 個,拆除油罐 55 個,行政處罰 49.52萬元,有效打擊了成品油市場違法違規行為。
    2.農村假冒偽劣食品
    各地商務主管部門依據《關于加強農村假冒偽劣食品治理的指導意見》和《關于印發農村假冒偽劣食品專項整治行動方案的通知》要求,配合農業農村、公安、市場監督管理、知識產權等相關部門及供銷合作社,按照職責分工,開展農村假冒偽劣食品專項整治行動,遏制農村市場假冒偽劣問題多發勢頭。山東省商務廳與農業農村部門加強溝通聯系,結合部門職責,聯合制定了專項整治行動方案,配合相關執法部門依法查處違法案件,凈化農村市場環境。新疆商務廳會同自治區農業農村廳、市場監督管理局等部門,聯合出動執法人員 258 人次,聯合檢查食品生產、經營主體 1077 戶次,取締無證生產主體 2 個、無照經營主體 3 個,查處假冒偽劣食品貨值 4 萬元,假冒偽劣食品案件罰沒金額 16 萬元,有效加強了對農村假冒偽劣食品問題的治理。
    3.單用途商業預付卡
    17各地商務主管部門依據《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》,會同相關部門持續開展商業預付卡專項整治,重點查處企業備案不規范、未與消費者訂立合同或提供章程、資金管理不規范等行為,及時向有關部門移交涉嫌利用預付卡進行違法犯罪線索。河南省堅持問題導向,積極組織開展單用途商業預付卡專項整治工作,并將該項工作分為宣傳培訓、排查建檔、自查自糾、驗收抽查、總結提升等 5 個階段進行;分五個調研督導組以聽取匯報、交流座談、查閱資料、現場檢查、抽查暗訪等形式,對 17 個省轄市、10 個直管縣(市)和濟源示范區、鄭州航空港區單用途商業預付卡專項整治行動進行了督導。專項行動共出動商務執法人員 6667人次,檢查企業經營主體 2651 家次,受理群眾舉報投訴 200多起,下達限期整改通知書 130 份,其中糾紛調解類 43 起,涉嫌違反《單用途商業預付卡管理辦法(試行)》2 起,立案查處 1 起,幫助群眾挽回經濟損失約3 萬余元。
    4.汽車銷售
    各地商務主管部門依據《汽車銷售管理辦法》等規定,重點對未按要求備案和報送信息、未按要求明示價格、加價銷售、強制搭售、違規限制經銷商經營等行為予以查處。江西省成立專項檢查組,對汽車經銷商銷售行為規范、銷售市場秩序等方面進行檢查,宣傳汽車銷售方面的法律法規規章。同時支持各地開展汽車展示展銷活動,進一步激發城鄉汽車18消費潛力,促進汽車消費升級,營造良好消費環境。甘肅省商務廳聯合省市場監督管理局對汽車經銷商進行現場檢查,聯合甘肅省汽車行業協會,對重點市州的汽車經銷商、銷售主管和維修人員進行了業務培訓。通過檢查和培訓,企業規范經營意識進一步加強,受理客戶投訴的主動性明顯提升,汽車類投訴案件得到了控制,由原來的每月 10 多起下降到每月 2-3 起。
    5.家庭服務
    各地商務主管部門依據《家庭服務業管理暫行辦法》等規定,重點對家庭服務機構是否按要求建立家政服務員信用檔案、跟蹤管理制度,是否按要求簽訂服務合同等行為予以查處。湖北省商務執法隊伍在市縣城區開展了家庭服務業專項執法檢查,共出動執法人員 900 人次,走訪了 460 家家庭服務業經營機構,以調查摸底及現場執法檢查的方式,對家庭服務企業名錄庫進行逐街逐戶核實,剔除停業歇業的企業(門店)、增補新的企業(門店)。同時,上門對家庭服務機構經營者進行了法規政策的宣傳與登(統)計,對發現違規行為的經營者指出存在問題并指導整改,有效整頓規范了家政行業市場秩序。
    6.直銷行業
    各地商務主管部門依據《直銷管理條例》和 13 部門《聯合整治“保健”市場亂象百日行動方案》,配合市場監督管19理、公安等部門,按照職責分工,開展“保健”市場亂象整治,依法查處違規經營行為。廣西商務主管部門全面排查直銷企業經營情況,會同市場監管部門開展直銷企業大檢查工作,全面排查直銷企業分支機構和服務網點經營情況,對照《直銷管理條例》及其配套制度督促直銷企業制定規范經營自查自糾工作方案。整治行動期間,全區商務主管部門共檢查直銷企業分支機構 12 家,檢查直銷服務網點 269 個,開展行政指導、約談 39 次,責令整改違規從事直銷行為 3 起;探索開展直銷企業信用監管,按照商務部要求,積極開展直銷企業分支機構及服務網點信息復核和信用建檔工作,對直銷企業分支機構信息進行更新完善,建立分支機構基本信用信息檔案,對服務網點信息進行全面復核,撤銷網點 8 個,變更網點地址 166 個,保留 263 個。
    7.其他領域
    2019 年,部分地方商務主管部門根據當地實際和自身職責,在商業特許經營、外商投資、再生資源、拍賣等領域開展專項整治活動。湖北省開展再生資源行業聯合執法整治行動,按照“取締一批、規范一批、建設一批”的工作思路,分片區不漏一家地開展摸排整治。全省集中檢查共出動執法人員 3200 人次,發放通知書 56 份,下達整改通知文書 46份,關停 5 家,立案 8 家,處罰 6 家,共處罰金額 35 萬元,聯合執法行動工作成效明顯。安徽省對 8 家境外投資企業、204 個對外承包工程項目、4 家對外勞務合作企業、1 家再生資源企業、2 家拍賣企業開展現場檢查,并將檢查結果第一時間通過事中事后監管平臺對社會進行公示。貴州省對大型零售企業促銷行為進行了專項檢查,對發現的問題及時進行查處。海南省商務廳配合省掃黑辦開展掃黑除惡專項行動,重點清理打擊“菜霸”、壟斷市場等商務領域黑惡現象。2019 年,商務執法工作取得積極成效的同時,也存在一些亟需重視的問題。一是在深化機構改革全面推進過程中,不少地方商務執法隊伍并入市場管理等部門,實際從事專業商務執法的人員明顯減少,一些地方有等待觀望的思想情緒,行業監管工作受到影響。二是隨著商務執法機構改革的進行和商務執法職能的轉變,存在改革不到位,執法隊伍和執法職責分離,工作銜接機制不健全,導致職責邊界不清,監管出現“真空地帶”等問題,如何建立新形勢下商務執法監管體制有待進一步探索。三是商務工作點多面廣、專業性強、工作量大,許多地方缺乏商務執法專項經費,裝備保障不足,執法能力與事權、事責不匹配矛盾突出。




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